Sentencia A. 904/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-904/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 904 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6458

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B

 

Magistrado sustanciador:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 La EPS Famisanar LTDA, a través de apoderada, presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud “SOLICITUD DE TRAMITE PARA EL PAGO DE FACTURAS POR PRESTACIÓN DE TECNOLOGÍAS EN SALUD NO POS DEL SGSSS” en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., Fidecoldex, la Fiduprevisora S.A., la Asesoría en Sistematización de Datos Sociedad Anónima S.A., A.S.D.S.A., Servis Outsourcing Informático S.A., y Assenda S.A.S., con fundamento en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Lo anterior, con el fin de que se condene a los demandados al (i) pago de 1.453 cuentas de recobro por la prestación de servicios de salud no POS, lo que, según la demandante, asciende a un total de $ 1.975.690.732 pesos. Y (ii) también los intereses de mora previstos y calculados de acuerdo con el artículo 4 del Decreto 1281 de 2002; (iii) el valor correspondiente al gasto administrativo que ha tenido que asumir con ocasión de la atención al usuario derivado de fallos de tutela o de decisiones del Comité Técnico Científico; (iv) el monto de intereses corrientes generados y; (v) las costas del proceso[1].

 

2.                 Como sustento de lo anterior, la EPS relacionó todos aquellos servicios que tuvo que prestar y que dan origen a las cuentas que considera deben ser pagadas por los demandados. Así mismo, manifestó que la entidad: “prestó Tecnologías en Salud NO POS, en atención a fallos de tutela y/o autorizaciones del Comité Técnico Científico de la entidad en los que se ordenó brindar la atención requerida por cada usuario del Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme el criterio del médico tratante. Se tiene entonces que la EPS se encontraba obligada a brindar todos los servicios, medicamentos, insumos y/o procedimientos requeridos por los usuarios en aras de la protección de sus derechos fundamentales, y así presentar posteriormente la cuenta de recobro ante el Fosyga como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional. No obstante, el administrador fiduciario del Fosyga, rechazó las cuentas de recobro objeto de la presente demanda, en la mayoría de los casos aduciendo que el medicamento, servicio, elemento o insumo objeto de la solicitud, está incluido en el POS, en concordancia con la causal de rechazo contenida en el literal C) del artículo 15 de la Resolución 3099 de 2008”[2].

 

3.                 Por otra parte, afirmó que a la EPS se le está causando un daño antijurídico que debe ser reparado por el Estado, ya que la entidad no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio que causa el hecho de que no se le hayan pagado los dineros por concepto de recobros en el marco del suministro de tecnologías en salud no POS, que fueron ordenados por jueces de tutela o aprobados por el Comité Técnico Científico. En este sentido, señaló que “[e]n las diferentes oportunidades en las que la EPS actora intento adelantar el recobro ante el Administrador Fiduciario del Fosyga, este ‘glosó’ las cuentas por la causal indicada, entre otros, a través de simples oficios en los que hacia la remisión de una base de datos que determinaba el estado de los recobros y el resultado de la auditoria a ellos efectuada”[3].

 

4.                 El 4 de noviembre de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud admitió la solicitud. Luego de adelantar varios trámites durante el proceso, el 8 de octubre de 2021, la entidad dictó sentencia y resolvió acceder parcialmente a las pretensiones de la EPS[4], decisión que fue apelada por la ADRES y por la demandante.

 

5.                 En auto del 28 de junio de 2024, el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, al pronunciarse sobre el mencionado recurso, declaró su falta de jurisdicción “dentro del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante con respecto a la sentencia del 8 de octubre de 2021”[5] y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior, al considerar que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el auto 389 de 2021 de esta corporación, los asuntos relacionados con recobros al Estado por prestación de servicios de salud no POS, le corresponde conocerlos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Este criterio fue reiterado en el auto 242 de 2024 dictado por este tribunal.

 

6.                 A su vez, señaló que, si bien el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 estableció que la Superintendencia Nacional de Salud debe conocer de los conflictos derivados de glosas o devoluciones y que el trámite de apelaciones lo debe asumir el Tribunal Superior, Sala Laboral, lo cierto es que “(…) tal designación pierde aplicación en tratándose de los procesos correspondientes a recobros, como quiera que su rechazo o negativa estuvo precedida por un acto administrativo”[6]. Esta tesis, según afirmó, fue establecida en el auto 3033 de 2023 proferido por esta corporación.

 

7.                 En auto del 13 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el recurso de apelación, proponer el conflicto entre jurisdicciones y remitir el asunto a esta Corte[7]. Al respecto, sostuvo que, si bien el auto 389 de 2021 dictado por esta corporación dispuso que la competencia para tramitar la controversia en cuestión es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, lo cierto es que el expediente fue remitido a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en desarrollo del trámite de segunda instancia en un proceso adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior, en aplicación del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Así, sostuvo que: “como quiera que la actuación surtida por la Superintendencia Nacional de Salud se efectuó en ejercicio de las funciones jurisdiccionales establecidas en la norma citada, la cual se asimila funcionalmente a una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y este despacho no es superior jerárquico ni funcional de esa autoridad jurisdiccional, no es procedente conocer del recurso de apelación impetrado por la compañía demandada”[8]. Por lo demás, señaló que los artículos 104 y 105 del CPACA establecen la competencia de la respectiva jurisdicción, dentro de lo cual no se encuentra la resolución de la apelación en cuestión.

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.   Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

 

C.   La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021

 

10. De acuerdo con la Sala Plena de la corporación, siguiendo el auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con las solicitudes de recobro a la ADRES no se enmarcan dentro de las establecidas en el artículo 2.4 del CPTSS, dado que no se relacionan, en sentido estricto, con la prestación de servicios de la seguridad social. Así, este Tribunal sostuvo que dichos asuntos hacen referencia a controversias entre entidades del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios que ya fueron prestados. Por ende, no implican controversia alguna entre afiliados, usuarios o empleadores, por lo que concluyó que: “el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto”[13].

 

11. Ahora, se debe resaltar que el auto 389 de 2021 implicó un cambio de postura respecto de la posición que venía sosteniendo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en relación con la resolución de este tipo de conflictos. En consecuencia, esta Corte profirió el auto 1942 de 2023, mediante el cual, de manera excepcional, se establecieron unas reglas de transición para mitigar el impacto de la modificación jurisprudencial relacionada con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de recobros al Estado por la prestación de servicios no incluidos en el PBS para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.  Las reglas son las siguientes:

 

 

 

12. Luego, en auto 3033 de 2023, al resolver un conflicto de características muy similares al que ahora se estudia, esta Corte determinó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para conocer de una demanda instaurada por Famisanar EPS en contra de la ADRES, Fiducoldex, Fiduprevisora, Asesoría en Sistematización de Datos S.A., Servis outsourcing Informático S.A., y Assenda S.A., para obtener el recobro de servicios prestados. Esto, en aplicación de la regla establecida en el auto 389 de 2021.

 

13. En dicho caso, al igual que el que nos ocupa, se pretendía el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales habían sido negadas luego del respectivo procedimiento administrativo de recobro. A su vez, según la situación fáctica estudiada en dicha oportunidad, la Superintendencia Nacional de Salud también dictó sentencia la cual fue apelada. En consecuencia, el conflicto de jurisdicciones se presentó entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, respecto de la competencia para resolver dicho recurso.

 

14. La Corte adoptó la mencionada decisión, según se expuso en su momento, “sin desconocer lo dispuesto  en la Ley 1122 de 2007 artículo 41, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 que prevé, de forma expresa, que la Sala Laboral de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias de la Superintendencia Nacional de Salud, normatividad que en este caso no resulta aplicable, dado que la pretensión de la demanda se dirige al reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro, frente a lo cual esta corporación como quedó expuesto le atribuye, en primera instancia, la competencia a la Jurisdicción  de lo Contencioso Administrativo”[17].

 

15. De conformidad con lo expuesto, mediante auto 389 de 2021, la Sala estableció la siguiente regla de decisión: “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores”. Regla que también fue reiterada en el auto 3033 de 2023

         

A.               Examen del caso concreto

 

16. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento del recurso de apelación presentado en el marco de la demanda promovida por Famisanar EPS, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de determinadas solicitudes de recobro por la prestación de servicios de salud no POS.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.

 

17. Superado el anterior estudio, la Sala considera necesario aplicar la regla de decisión establecida en el auto 389 de 2021, reiterada en el auto 3033 de 2023. Lo anterior, pues es claro que en esta oportunidad la demanda presentada por Famisanar EPS tiene como fin el recobro al Estado por la prestación de servicios de salud no POS. En efecto, como se mencionó en apartes anteriores, en esta oportunidad se estudia un conflicto muy similar al que se resolvió en el mencionado auto. Así, se tiene que, en este caso, también se presentó una solicitud para, entre otras, obtener el pago de 1.453 cuentas de recobro por la prestación de servicios de salud no POS. Estas, según se expuso en la demanda, fueron presentadas ante el Fosyga, pero el administrador fiduciario las rechazó. Igualmente, se advierte que en el asunto objeto de estudio la Superintendencia Nacional de Salud dictó sentencia, la cual fue objeto de apelación. Finalmente, en la etapa de resolución de dicho recurso es que se origina el presente conflicto de jurisdicciones, presupuestos fácticos que también se identificaron en el caso estudiado en la providencia que se considera necesario reiterar.

 

18. Así las cosas, debido a que, se insiste, este asunto presenta un escenario prácticamente igual al resuelto por esta Corte mediante el auto 3033 de 2023, se hace necesario aplicar la regla establecida en esa oportunidad que fue la dispuesta en un primer momento por el auto 389 de 2021 y atribuir la competencia del asunto en cuestión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

 

B.               Regla de decisión

 

19. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. Reiteración del auto 389 de 2021.

 

III.            DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, es la autoridad competente para conocer el asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6458 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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